新《行政诉讼法》实施前景与局限——从上访、缠访现象探寻启示_行政诉讼法全文

发布时间:2019-03-23 21:48:39   来源:鸡肉    点击:   
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新《行政诉讼法》于2014年10月23日通过。新法就传统意义上行政诉讼面临的“三难”——“立案难”、“举证难”和“胜诉难”三大问题,对法律条文做了重大改动。本文重点尝试解读新法修改对于行政诉讼的意义及其缺漏,并将结合笔者在行政法诊所的实习经历与感悟,探求新法对于解决诊所案件常见的上访现象的可能性。

关键词:   新行政诉讼法  受案范围  举证责任  上访现象

 

题目:新《行政诉讼法》实施前景与局限

——从上访、缠访现象探寻启示

引言

《行政诉讼法》作为我国一部年轻的法律,因特点历史原因,制定之初便缺乏立法思路与实践经验,如此在25年来的实施中艰难前行,取得了一定效果,并为2014年通过的新法提供了宝贵的经验,但同时也留下了诸多社会问题:如上诉人员众多,行政诉讼原告胜诉率持续走低,行政诉讼受理案件率持续走低,行政诉讼公信力较低等。

2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对依法行政提出了心的认识,相应的,新《行政诉讼法》对该决定精神亦有所体现。

本文将依据笔者在行政法诊所的实习经历,结合具体案件,谈一谈上访现象暴漏的原《行政诉讼法》缺陷、新法新规的必要性及其局限性。

一、诊所接待案件的特点及其暴漏的问题

(一)个案概述

笔者于12月4日值班时接待了这样一个由交通事故引发的行政诉讼案件。为尊重隐私,案例详情叙述中不使用真名,来访当事人代称为甲。

甲提供的交通事故基本情况如下:

2007年9月26日,乙无证驾驶无牌号三轮摩托车沿国道105线由北向南途中越线行驶时,与相对方向的一辆大货车相撞后,又与其右后方同向行驶的由当事人甲驾驶的无牌号三轮汽车左侧及所载木头相挂撞,造成乙手上、三轮车损坏的交通事故。肇事后,甲及大货车驾驶人(待查)驾车逃逸。

 当事人辩称其并未剐蹭乙驾驶的三轮摩托,且并非逃逸而是协助交警追逐该大货车,应属于见义勇为。

 9月27日,当地交警部门以车辆未维检修为由,将停放院中的甲车辆扣押,同时以无证驾驶为由对甲进行了行政拘留;
同日在采集甲车辆样本后将案由涂改为驾驶机动车造成交通事故后逃逸,以此对甲除以行政拘留15日的行政处罚。

  藉此,当事人甲向当地法院提起确认行政行为无效之诉,主张交警部门事实认定错误,违反程序进行拘留与罚款,要求撤销行政处罚并补偿其损失。

对当事人诉求,一审法院受理后以交管部门及时补充了程序为由驳回起诉。对于当事人的上诉,安徽省中院均不予受理。此后甲便不断上访。期间又因上访过程中遭遇行政机关工作人的暴力,进而就行政机关工作人员的暴力行为提起行政诉讼,法院仍不予受理。自2014年后,安徽省公安厅正式对其下发信访事项终结告知书。

(二)该个案体现我国《行政诉讼法》实践中的问题

在该案件中,当事人向法院提起的是确认行政行为无效之诉。

所谓“行政行为不成立,是指行政行为在事实上并未作出或形成,而无效行政行为则指成立后的行政行为不产生任何法律效力。”

在《行政诉讼法修订之前,最高法院的司法解释中曾经有一处与行政行为不成立相关的制度。2000 年颁布的 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解》(以下简称《若干解释》)第五十七条第二款规定: “有下列情形之一的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决:……(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”

本案中,当事人以交管部门行为程序不全面为由提起不成立之诉,法院从实用主义的角度出发,不得不牵强附会地援引该司法解释将这些案件当做确认无效之诉来处理。当然,在法院作出判决之后,行政机关仍可通过补充行为的成立要件以使其成立,而当事人对成立后的行政行为仍然不服的,可以另行提起诉讼。

本案的问题在于,虽然交管部门行为形式上得以成立,但未能就案件认定事实的真实性举证,未能合理说明行政行过程中的实质问题。该行政行为虽已成立但是否违法,法院并未基于全面审查的原则,进行审查。这便造成了当事人上诉的诉求;
上诉法院基于案件判决正确不予受理,当事人上诉无门便只得进行上访。

(三)行政法诊所案件伴随的上访特征

行政法诊所所接待的案件绝大多数都是此种长周期案件,案件不一定复杂但过程必定曲折,且往往伴随着上访。

上访的缘由最终均可归结为三点:

1、法律救济途径受阻或缺乏法律救济;

2、当事人对法律救济途径不信任;

3、上访、乃至缠访有几率达成诉求;

此外,地方主义的影子也常见其中;
也偶见确因当事人不懂不知而胡搅蛮缠者。

与行政法的关联

除却当事人主管原因与缠访为生的因素,行政诉讼法中最为重大的问题,即是传统意义上行政诉讼面临的“三难”——“立案难”“举证难”“胜诉难”,最突出的是“立案难”的问题。

原《行政诉讼法》规定的受案范围,由第二条综述为具体行政行为,并以正面清单的形式在第十一条规定了八类受案范围,以负面清单又规定了四类不予受理的案件范围。受案范围小,立案难度大,使得法律救济难,上访成了几乎唯一的救济途径。

举证难:虽然举证责任常常由被告行政机关进行提供,行政机关可以涉及国家安全为由拒绝公开;

    胜诉难则有着更多的复杂因素。

上访问题绝非一部《行政诉讼法》所能解决的,但是完善行政诉讼的确是改善现状的必由之路。

 

二、新法做出的更改

(一)新《行政诉讼法》对立案难的补救

新《行政诉讼法》把解决“立案难”作为头等事情来抓,主要有以下改进措施:

1、将“具体行政行为”改为“行政行为”。

2、明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。要求人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

3、改立案审查制为立案登记制。法院在接到行政起诉状时,对符合法律规定的起诉条件的应当登记立案,无需进行审查,不得拒收当事人的起诉状。对当场不能判断是否符合法律规定的起诉条件的,应当接收起诉状,并在7日内决定是否立案。

4、明确原告资格。实践中,有的将行政诉讼原告仅理解为行政行为的相对人,排除了其他利害关系人。新《行政诉讼法》将有“利害关系”作为确定原告资格的标准,扩大原告范围,保障当事人的起诉权利,规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。

5、进一步明确被告资格。

① 经 复 议 的 案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

②复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。

③ 行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。

6、规定了对不立案的救济。如果法院“不立不裁”,即不立案也不作不予立案裁定,当事人可以向上一级法院起诉,上一级法院认为符合起诉条件的,应当立案审理,也可以指定其他下级法院立案审理。

7、规定行政机关负责人应出庭应诉。新《行政诉讼法》第3条规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人出庭应诉,将有利于解决行政争议。同时,考虑到行政机关负责人工作繁重,不能每次都出庭应诉,因而也允许委托行政机关相应的的工作人员出庭,当然,也不排斥其聘请律师。将“行政机关负责人出庭应诉”规定在法律中,它就成为诉讼中的一种法定义务,为了将这个义务落到实处,建议把行政机关负责人出庭应诉的有关情况纳入两会政府工作报告和政府机关年 度考核及执法质量考核评议范围,将行政机关负责人出庭率作为检验依法行政水平的重要指标。

(二)新法对立案难的补救的漏洞

在新法的改进过程中,有一个较大的问题:在本案中出现的“行政行为不成立之诉”将无法成为案由。

这其中存在了两个问题:

1、“行政行为不成立之诉”的存在在理论上是极大的逻辑悖论 

提起行政诉讼的前提是原告对一个已经存在的行政行为的合法性提出了挑战。如果一个行政行为不成立,就意味着该行为在法律上尚不存在,也就不可能对它提起行政诉讼。“由于根本不存在行政行为,因此,该行为不具备行政行为的公定力等各种法律效力,也不能作为行政诉讼的标的。”况且,提起行政诉讼的前提是存在一个行政行为,如果法院最后的判决却变成了确认被诉行为不成立,这在逻辑上自相矛盾因此,无论是修订前还是修订后的 《行政诉讼法》都不承认 “行政行为不成立之诉”的存在,即便是原来的司法解释上与此相关、但实为误解的只言片语,在《行政诉讼法》修订时也被彻底删去了。

2、“行政行为不成立之诉”在事务中普遍存在

行政行为不成立之诉大多与《行政处罚法》第四十一条无关,但由于与该条款相衔接的 《若干解释》第五十七条第二款第 ( 三) 项是行政诉讼中唯一提及行政行为不成立的制度,法院从实用主义的角度出发,往往不得不牵强附会、削足适履地援引该司法解释将这些案件当做确认无效之诉来处理。而在新修订的 《行政诉讼法》将这一规定摒弃之后,法院连这种的余地都没有了。

(三)对于将“具体行政行为”改为“行政行为”的追问

新《行政诉讼法》中对于“具体行政行为”改为“行政行为”的意义到底有多大呢?

由于实践中有部分司法机关出于各种各样的原因不想受理某些案件,以案件不是具体行政行为为由来阻挡案件进入法院。删掉“具体”以后不是说原来的抽象行政行为就可诉了,它主要是为了解决有人利用具体行政行为“做文章”来阻止案件受理。因此此种改动并不能有特别大的意义。

但是若“行政行为”的表述改为更宽松的“行政争议”,这就意味着,以行政行为是否存在为争议内容的行政行为不成立之诉将可能被纳入行政诉讼的范围,由此产生的行政争议将得以通过诉讼途径得到解决。上文中提到的理论与实务上的冲突便可以得到解决。

三、完善行政诉讼审理体制机制

解决审理难的问题,关键是要完善行政诉讼审理体制机制,提高行政诉讼审理的公正性和效率,促成行政案件的根本解决。

(一)完善审判体制

审判体制问题被视为这次《行政诉讼法》修改的“1号问题”。原《行政诉讼法》规定,被告所在地的基层人民法院管辖第一审行政案件,但法院的人事权、财政权都掌握在地方政府手里,本地法院审理本地政府的行政行为,有时会受到地方政府的不利影响。

为了减少地方政府对行政审判的干预,理论界实务界提出了各种建议,主要包括设置行政法院方案、提级管辖方案、相对集中管辖方案和赋予当事人选择管辖权方案,其中,以设置行政法院方案最为积极。但这次修改并没有采纳设置专门法院的建议,主要是因为目前法院审理行政案件所受到的干预,不是设立行政法院就能够解决的。设立行政法院需要制度设计的严密论证并需要人力、财力和物力准备,弄不好反而会造成资源浪费。根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当 分离的司法管辖制度的精神,新《行政诉讼法》规定经最高人民法院批准后,省、直辖市、自治区的高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。跨区域管辖行政案件,也是对未来行政法院的一种尝试。

但跨区域管辖行政案件的作用有限,因为:

第一,这种指定管辖不是普遍性的,范围有限;

第二,这种指定管辖并未完全与行政区划分离,所指定受理若干其他基层法院管辖案件的法院并不排除其仍受理本行政区划的案件;

第三,即使各基层法院相互交叉管辖,但各区县政府、法院之间的往来频繁、相互联系,有可能使这种机制的作用随着时间的流逝而逐步流失

(二)完善民事争议和行政争议的交叉处理机制

有些行政行为引起的争议,往往伴随着相关的民事争议,这两类争议如依照行政案件和民事案件分别立案、分别审理,既浪费了司法资源也会导致循环诉讼,影响司法效率,不利于保护当事人的合法权益。根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法,新《行政诉讼法》规定:在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。

这一规定笔者认为十分可取,且从立法上解除了笔者于近一学期的诊所实习的困惑:一是行政法律诊所的接待范围如此之广以至于除开刑事案件均有受理条件;
二是受访案件往往民事争议与行政诉讼相互关联。

四、新《行政诉讼法》对上访现象的预期影响

新的《行政诉讼法》总体而言有利于行政诉讼扩大影响力,提高对行政权力的监管力度。但就上访现象而言,除地方主义的阴影外,不可忽视的是,不少当事人或因法律素养缺失,或仅仅为求利益,往往于民事争议败诉后迁怒法院从而上访、缠访,称为实际意义上的以上访为生者。

就解决上访问题,仍需要法律意识、契约精神的教育培养,社会法制观念的总体提升,以及对历史沉积问题的妥善清理。

至于具体影响,有待于新法实施,需要实践加以证明。